机构编制管理的几个具体问题
机构编制管理的几个具体问题
（2020年7月30日）
2019年8月5日，党中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，这是机构编制系统第一部党内法规，对机构编制工作遵循的原则、领导体制、权限程序、监督问责等作出了明确规定，在推进机构编制法定化方面迈出了坚实的步伐。按照这次培训班的安排，昨天下午怀仁主任对《条例》作了解读。总体上看，《条例》更多地规定了机构编制工作程序（条例共八章33条，用四章15条规定程序），对机构设置、编制和领导职数核定等实体问题未作规定，第六条只是原则性地提出：“严格执行党和国家关于机构、编制和领导职数等规定”。机构编制工作是政策性非常强的一项工作。为了进一步做好《条例》的贯彻落实，我围绕机构、编制、领导职数等三个具体问题，将中央和省委的有关政策规定和纪律要求，向同志们作一介绍。
一、关于机构
（一）概念、类别和要素
1.概念。机构原是机器构造方面的一个名词。按照辞书上的解释，“机”原指古代弩箭上的发动机关；“构”则指构造、组合。“机构”指各组成部分之间具有一定的相对运动的装置，这种装置能够传递、转换运动或实现某种特定的运动。机构编制工作中所说的机构，是将这一意义引申到社会领域，指在行政管理领域中具有一定行政管理职能、党务管理职能、公共服务职能的机关、事业单位及其他组织。目前，列入机构编制部门管理的机构主要包括：各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、群团机关和各级各类事业单位。
2.类别。以机构性质为标准，机构分为行政机构和事业单位。
（1）行政机构。广义上的行政机构，是指国家政权机构的总称。狭义上的行政机构，是指依法设置、享有行政权力、承担行政管理职能的国家机构，也称政府机构。在这里，我们说的行政机构，是除事业单位外的机构，是广义上的行政机构，包括党政群机关。
（2）事业单位。根据《事业单位登记管理条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位不同于国家机关，也不同于企业，它有自己的特点：从事某项专门的业务，如监测、信息咨询、社会福利、技术推广、救助减灾等；大多数由国家财政支付经费；有相对独立的法律地位。
3.要素。作为一个完整的机构，应该具备六个要素。
（1）机构名称。机构名称是指机构基本属性及特殊性的综合反映的称呼。一个完整的机构名称，应该反映出该机构的行政区划、隶属关系、工作性质、规格级别以及管理范围等。机构名称一般由三部分组成：区域名、矢名和格级名。如甘肃省财政厅，甘肃省就是区域名，财政就是矢名，厅是级别规格名。行政机构的格级名主要有：部、委、办、行、署、司、厅、局、处、科等。事业单位的格级名主要有：中心、馆、所、站、台、社、院、校、队、园、团等。2018年12月18日，中央编办印发《关于地方机构改革期间推进和规范事业单位调整的通知》（中央编办发〔2018〕203号）重申：规范机构名称。事业单位名称不得擅自加冠“中国”、“中华”、“国家”、“全国”等字样，一般不称“局”、“委”、“办”，也不能称“公司”、“集团”等，原有名称不规范的事业单位此次一并调整。对于党政机构，其名称在上级党委、政府批复《机构改革方案》时予以明确。1999年1月5日，中共中央、国务院印发《关于地方机构改革的意见》（中发〔1999〕2号）提出，省（自治区）政府组成部门一般称委、厅，直属机构一般称局；省级以下政府不分为组成部门和直属机构，统称政府工作部门。地级市政府工作部门称委、局；县级政府工作部门一律称局。
（2）机构规格。机构规格是指法律法规或者规范性文件规定的机构的行政级别。目前，我国行政机关中最高机关是国务院，以下依次为省部级、厅局级、县处级、乡科级，在县级层面，还有股级机构。一直以来，中央要求逐步取消事业单位的行政级别。早在1996年7月8日，中办、国办印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》（中办发〔1996〕17号），提出“研究建立符合事业单位自身特点的等级规格，逐步取消事业单位机构的行政级别”。2011年3月23日，党中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），强调“对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步取消行政级别”。取消事业单位行政级别是事业单位改革的方向，在尚未取消行政级别前，批复设立事业单位时应当明确其机构规格。
（3）机构职能。机构职能是指机关、事业单位的职责权限和工作任务。职能配置遵循以下原则：一是依法原则，必须严格按照法定职责，依照法定程序进行；二是完整统一原则，必须形成相互联系和制约的完整系统，原则上一件事情由一个机构负责，确需多个机构管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任；三是权责一致原则，必须科学配置职权，合理分担责任，原则上有多大权利就要承担多大责任。
职能配置在“三定”中体现为主要职责。“三定”就是定职能、定机构、定编制，是组织实施机构改革的中心环节。1993年机构改革时，将“三定”工作的形式叫“三定”方案。1998年机构改革时，将“三定”方案调整为“三定”规定（主要职责、内设机构、人员编制规定），内容未发生变化，主要包括五部分内容：“一、职能调整；二、主要职责；三、内设机构；四、人员编制和领导职数；五、其他事项。”在2018年-2019年机构改革中，将“三定”规定表述为“职能配置、内设机构和人员编制规定”，对体例进行了完善，首次用“条、款”等法律法规形式表述：第一条为依据；第二条为单位名称、规格、隶属关系；第三条为主要职责；第四条为内设机构；第五条为人员编制和领导职数；第六条为下属事业单位设置另行规定；第七条为解释主体；第八条为施行时间。虽然“三定”规定标题中将“主要职责”改为“职能配置”，但在内容表述中仍用“主要职责”的提法。
（4）内设机构。内设机构是指一个部门内部设立的组织机构。如省政府各部门内设处室，市州政府各部门内设科室等，是“三定”规定的主要内容。内设机构不具有独立的法律地位，一般不单独以自身的名义对外行使职权，只能通过所从属的机构并以该机构的名义来行使承担的部分职权。内设机构的名称必须冠以所从属的机构的名称。也有一些内设机构具有半独立性，可依法律的相关规定在某些方面独立行使职权。2016年11月28日，中组部、中编办印发《关于进一步规范领导职数管理的意见》（中央编办发〔2016〕82号）提出：“各级党政机关领导职务层次应当与机构规格相一致。除党中央、国务院、中央编委文件及中央机构编制、组织部门文件另有规定外，正厅级党政机关的内设机构正职为县处级正职；副厅级党政机关的内设机构正职为县处级正职或县处级副职。正处级党政机关的内设机构正职为乡科级正职；副处级党政机关的内设机构正职为乡科级正职或乡科级副职”。可见，正厅级机构的内设机构是正县级；副厅级机构的内设机构可以是正县级，也可以是副县级；正处级机构的内设机构是正科级；副处级机构的内设机构可以是正科级，也可以是副科级。
（5）人员编制。人员编制问题后面专门介绍，这里不再重复。需要说明的是，人员编制是“三定”规定的主要内容，也是机构的必备要素。我们检查发现，有的市县在批复成立机构时核定1-2名编制，甚至未核定编制，作为设立一个机构的必要条件，这种做法值得商榷。
（6）领导职数。领导职数问题后面也要专门介绍。需要强调的是，领导职数也是“三定”规定的主要内容。有的文件中，领导职数包含在人员编制内，如《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十八条规定：“本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数”。
（二）机构设置
1.设置原则。机构设置要坚持优化协同高效的原则。优化就是要科学合理、权责一致；协同就是要有统有分、有主有次；高效就是要履职到位、流程通畅。党的十八届三中全会首次提出优化协同高效原则，这也是机构编制工作中的一大创新。《中国共产党机构编制工作条例》第二条规定：“机构编制工作中须遵循以下原则：（二）坚持优化协同高效。适应新时代新形势新要求，力求科学合理、权责一致，科学审慎设置党和国家机构，统筹谋划好党和国家职能体系建设；力求有统有分、有主有次，理顺党的领导体系和政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系之间的领导指挥关系，明确其他各个体系的职责定位，完善党和国家机构布局；力求履职到位、流程通畅，统筹干部和机构编制资源，提高各类组织机构贯彻落实党的决策部署的效率，构建运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。具体来说：
关于党的工作机关的设置。《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017年3月1日印发）第五条规定：“党的工作机关的设立，应当适应加强党的领导和党的建设的需要，遵循精简、统一、效能原则，实行总量控制和限额管理。根据工作要求，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。严格控制议事协调机构常设办事机构的设立，议事协调机构负责的事项，可以交由现有工作机关牵头协调或者建立协调配合机制解决的，不另设常设办事机构。”
关于政府工作部门的设置。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第八条规定：“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的要求，适时调整。但是，在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。”第十二条规定：“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担”。
关于事业单位的设置。根据党中央、国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）有关要求，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为公益一类、公益二类。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，此项任务在这次党政机构改革中已经完成，中央批复的我省机构改革方案明确规定，改革后，除行政执法机构外，不再保留或新设承担行政职能的事业单位。对从事生产经营活动的，此项改革按中央和省上的安排部署，正在有序推进，要求于今年9月底前完成，11月底前总结验收。按照这次培训班的安排，今天下午专门进行座谈交流。对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位，强化公益属性。今后，不再保留或批准设立承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位。
2.设置权限。按照中央和省上有关规定，副厅级及以上机构的审批权限在中央；副处、正处级机构的审批权限在省上；副科、正科级机构的审批权限在市州。
2007年3月15日，中办、国办印发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）提出：“各省、自治区、直辖市党政机关副厅（局）级以上机构的审批权限在中央，各地区要严格按照规定设置机构，不得擅自设立行政机构。”2011年12月30日，中办、国办印发《关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）强调：“各地设立副厅局级及以上机构必须报中央机构编制部门审批。”《中国共产党机构编制工作条例》第五条规定中央编委的主要职责时明确，中央编委审批省、自治区、直辖市厅局级行政机构和地方厅局级事业单位的设置。
根据中办、国办印发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）提出的“根据各地实际适当上收事业单位机构编制审批权限”要求，2008年7月3日，省委、省政府印发《关于对全省事业单位机构编制管理权限进行调整的通知》（省委发〔2008〕37号），明确规定：“省委、省政府决定，自2008年8月1日起，全省各级各类事业机构编制实行总量控制、下管一级的管理体制。今后，市（州）一级增加事业编制和增设县（处）级以上事业机构必须报省级机构编制管理部门审批；县（市、区）事业编制管理权限一律上收到市（州）机构编制管理部门。”2008年9月11日，省编办印发《关于事业机构编制管理权限调整的实施意见》（甘机编办发〔2008〕38号）要求：“各市（州）凡副县（处）级以上事业机构设立、撤销、合并、更名以及调整领导职数的，按规定权限、程序报省机构编制部门审批”。据此，我们将2008年8月1日作为时间节点，凡之前市县设立的副处、正处级事业单位，一律认可；凡之后自行设立的处级事业单位，一律不认。
3.设置程序。按照有关规定，机构设置的程序是：部门（单位）提出申请；编办审核；编委审批（重大事项报党委审批）。
行政机构的设置程序。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第九条规定：“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构设立、撤销、合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。”在这次机构改革中，对编委领导体制作了重大调整，编委作为党委议事协调机构，编办作为编委的办事机构，承担编委日常工作。为此，地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级编委提出方案，报上一级编办审核后，按程序报编委（党委）审批。地方条例中的这一条规定虽然没有废止，但是实质上已经作了修正。
党的工作机关的设置程序。《中国共产党工作机关条例（试行）》第六条规定：“地方党委工作机关的设立、撤销、合并或者变更，由同级机构编制管理部门提出方案，按规定程序由本级党委讨论决定后，报上级党委审批。”中央编办印发《关于贯彻落实<中国共产党工作机关条例（试行）>的通知》（中央编办发〔2017〕189号），将地方党的工作机关的设立、撤销、合并或者变更工作程序细化为：具体可经本级机构编制管理部门报上级机构编制管理部门，上级机构编制管理部门提出审核意见后，报党委审批；或本级党委报上级党委，上级机构编制管理部门根据党委批转提出审核意见后，报党委审批。以上这两种程序均可，实践中我们一般采用第一种形式。
《中国共产党机构编制工作条例》在总结经验的基础上，对机构编制工作程序作了明确规定，划分为动议、论证、审议决定、组织实施等四个环节，昨天已作了专题讲解，这里不再赘述。对审批程序，第十四条规定：“各部门提出的机构编制事项申请，由本级机构编制委员会办公室审核后报本级机构编制委员会审批，重大事项由本级机构编制委员会审核后报本级党委审批。需报上一级党委及其机构编制委员会审批的，按程序报批。”这是对机构设置审批程序的最新规定。
（三）机构管理
1.党政机构实行限额管理。《中国共产党机构编制工作条例》第十四条规定：“地方党政机构设置实行限额管理，各级机构限额由党中央统一规定”。可见，党政机构的限额权限在中央。在这次机构改革中，中办印发《关于地方机构改革有关问题的指导意见》（中办发〔2018〕32号）要求：地方党政机构统一计算机构限额，省（自治区、直辖市）机构限额范围包括党委工作机关及其管理的机关、纪检监察机关、政府工作部门及部门管理机构；市县机构限额范围包括党委工作机关、纪检监察机关、政府工作部门，市县党委和政府不设部门管理机构。省级党政机构的机构数额：省（自治区）党政机构不超过60个，规模较小的省（自治区）不超过55个，直辖市不超过65个，省（自治区、直辖市）副厅级党政机构数量占机构限额的比例不低于15%。市县两级党政机构限额由中央规定，其具体数额由省（自治区、直辖市）党委实施严格管理；大城市党政机构限额不超过55个，中等城市不超过47个。县级党政机构区分大同小县不同情况，控制在30-37个左右。
关于省级党政机构限额。2018年10月15日，中办、国办印发《甘肃省机构改革方案》（厅字〔2018〕120号），批复我省省级党政机构60个，其中：党委机构18个，具体是纪检监察机关1个，工作机关15个，工作机关管理的机关2个（副厅级）；政府机构42个，具体是办公厅和组成部门24个，直属特设机构1个，直属机构11个（副厅级1个），部门管理机构6个（副厅级）。实际设置60个，正厅级机构51个，副厅级机构9个，占15%。
关于市县党政机构限额。2018年11月17日，省委办公厅印发《关于市县机构改革的总体意见》（甘办发〔2018〕72号），市州层面：省会城市不超过55个，区域内起辐射带动作用的中心城市不超过50个，中等城市不超过47个；县级层面：大县不超过37个，中县不超过35个，小县不超过33个，县级市、市辖区不超过37个。同时，强调市（州）副处级、县（市、区）副科级党政机构，全部纳入党政机构限额管理，市县党委和政府不设部门管理机构，各地擅自设立的机构和岗位、擅自配备的职务均要取消，对实体化运行的挂牌机构、部门管理机构等要逐一清理规范。
关于市县分类情况。1993年7月18日，中央编办印发《关于印发市、县及乡镇分类标准的通知》（中编办〔1993〕17号），就市、县类别进行了首次划分。2005年进行了再次分类，并报中央编办备案。在这次机构改革中，按照中央有关规定，根据人口规模、财政收入、区域面积、经济总量等因素，我们对个别市、县类别作了调整，省委办公厅印发的《甘肃省关于市县机构改革的总体意见》（甘办发〔2018〕72号）中予以明确。14市（州）中，兰州市为省会城市，酒泉、天水2市为区域内起辐射带动作用的中心城市，其余11个市（州）为中等城市。86个县（市、区）中，大县17个，中县34个，小县13个，县级市5个（玉门、敦煌、临夏、合作、华亭），市辖区17个。
2.乡镇机构实行总量控制。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“构建简约高效的基层管理体制，根据工作实际需要，整合基层审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理”。2018年11月17日，省委办公厅印发的《甘肃省关于市县机构改革的总体意见》（甘办发〔2018〕72号）要求：“整合乡镇（街道）党政机构和事业站所，归并相近职能，优化岗位设置，建立优化协同高效的乡镇（街道）行政管理体制和运行机制。”2019年10月24日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进乡镇街道管理体制改革整合基层审批服务执法力量的实施方案》（甘办发〔2019〕52号），明确乡镇按类别设置机构，党政机构：一类乡镇不超过5个，二类乡镇不超过5个，三类乡镇不超过4个；事业机构：一类乡镇不超过6个，二类乡镇不超过5个，三类乡镇不超过5个。同时，还规定街道办事处机构设置限额，即街道党政机构不超过5个，事业机构不超过5个。乡镇（街道）在规定的机构总量内设置党政机构和事业机构，但不得突破总量设置。
3.事业单位实行从严管理。2011年3月23日，党中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）指出：“对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。”对事业单位的管理，提出了合理控制总量的要求。2014年11月18日，中央编办印发《创新事业单位机构编制管理方式的意见》（中央编办发〔2014〕73号），强调“对公益一类事业单位，继续实行审批制管理，明确职责任务、机构类型、领导职数、编制数额等；对主要为机关行使职能提供支持保障的公益二类事业单位，继续实行审批管理；对主要为面向社会提供公益服务的公益二类事业单位，合理核定编制，对后勤保障等一般性服务，通过政府购买服务方式予以支持。”在承担行政职能事业单位改革全面完成、从事生产经营活动事业单位改革基本完成的形势下，对公益类事业单位机构编制管理总的要求是从严从紧。按照中央编委会议精神，2013年11月15日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于严格控制机构编制实现人员编制零增长有关问题的通知》（甘办发〔2013〕97号）提出：“除中央有明确规定或落实省委、省政府重大决策部署外，一律不新设机构、不提高机构规格、不增加人员编制，确需的，机构坚持‘撤一建一、撤二建一、多撤少建’，编制从现有总量内调剂解决。”
4.内设机构实行综合设置。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十三条规定：“地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。”《中国共产党工作机关条例（试行）》第八条规定：“党的工作机关根据工作需要和精干效能的原则设置必要的内设机构。”党政内设机构的设置原则，以上两个《条例》在表述上存在细微差别，《地方条例》强调的是工作需要和精干，《机关条例》强调的是工作需要和精干效能，提出了效能的要求，原因在于《地方条例》是2007年2月24日颁布的，《机关条例》是2017年3月1日印发的，二者相差10年，我认为党政机构设置均应坚持工作需要和精干效能原则。新近颁布的《中国共产党机构编制工作条例》第十一条规定：“机构设置应当科学合理”，就包含这一要求。这次机构改革中，省委要求省市县三级党政机构内设机构要优化整合，精干设置，内设机构一般应少于对应上级党政机构的内设机构数，综合性内设机构不得超过内设机构总数的三分之一。
（四）主要问题
在机构设置方面，全省各地总体上做得是比较好的，但从我们了解的情况看，仍然存在一些问题，主要有:
1.超越权限审批机构。前面讲了，副厅级及以上机构的审批权限在中央，副处级、正处级机构的审批权限在省上，副科级、正科级机构的审批权限在市州。以处级事业单位为例，其时间节点是2008年8月1日，文件依据是省委发〔2008〕37号，也就是说2008年8月1日前，各市（州）审批成立的副处级、正处级事业单位，省上是认可的;2008年8月1日后，各地应该按权限和程序报批，不得自行设立副处、正处级事业单位。县（市、区）科级机构的设立照此办理。检查中发现，有的地方“未批先设”、“边报边设”，造成事实倒逼上级机构编制部门认可；还有的地方不明确机构规格，但按处级机构核定领导职数、配备领导干部，这些做法都是违规的。
2.超限额设置机构。中央和省上对省、市、县、乡党政机构，乡镇事业机构的数额作了明确规定，要求各地在限额内设置机构，强调市县党委和政府不设部门管理机构。省委办公厅印发的《甘肃省关于市县机构改革的总体意见》强调：“市(州)副处级、县（市、区）副科级党政机构，全部纳入党政机构限额管理”。目前，如果哪个市（州）在限额外还设置副处级、正处级党政机构，哪个县（市、区）在限额外还设置副科级、正科级党政机构，那就是违规的，应逐一清理，彻底根除。这次机构改革检查中，我们还没有发现机构“体外循环”问题，但从历次机构改革情况看，此类问题确实存在。
3.挂牌机构实体化。中央关于地方机构改革有关问题的指导意见、我省市县机构改革的总体意见均要求“挂牌机构不得设为实体机构”。我们检查中发现，有的厅局将内设处室加挂牌子，实际按两个处在运行，各配有处长、副处长和工作人员。挂牌机构实体化问题，上一轮机构改革后检查发现，有的市县比较突出，如某县政府共23个机构，挂牌机构实体化的有12个之多，占机构总数的50%强，问题十分严重。
4.议事协调机构设实体办事机构。中央和省上文件明确要求，议事协调机构一般不单设办事机构，具体工作由相关部门承担，确需单独设置的，计入机构限额。如这次机构改革中，省委机构编制委员会作为议事协调机构，单设办事机构编办；省委网络和信息化委员会作为议事协调机构，也设置了办事机构网信办。除了改革方案明确议事协调机构单设办事机构外，其他议事协调机构不得单设办事机构，也不得违规变相设置机构。
5.继续保留或设置承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。早在2007年3月15日，中办、国办印发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》明确要求：“除法律法规和党中央、国务院有文件规定外，各地区、各部门不得将行政职能转由事业单位承担，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。”在这次机构改革中，中央和省委重申了这一要求，强调“今后除行政执法机构外，不再保留和新设承担行政职能的事业单位”。从我们办理机构编制事项的情况看，有些市州申请新设立的事业单位，还赋予其行政职能，这与机构改革精神不符，我们要认真把好关。
二、关于编制
（一）概念和类别
1.概念。编制也称人员编制，广义上是指各种机构人员数量的定额、结构和领导职数配置；狭义上是指机构编制管理部门核定的人员数额和领导职数。人员编制是“三定”规定的主要内容，经机构编制管理部门核定，不得随意突破。在这里，讲的编制就是狭义的人员编制，领导职数问题单独介绍。
2.类别。人员编制通常分两类：行政编制和事业编制。
（1）行政编制。行政编制是指机构编制管理部门给行政机关核定的人员数额和人员结构比例。这里的“行政机关”包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、群团机关（如工会、共青团、妇联等）。“人员数额”，是核定编制的具体数额；“人员结构比例”，是人员数额中厅级、处级、科级领导职数分别是多少。如省委军民融合办，是这次机构改革中新设的议事协调机构的办事机构，在其“三定”规定中明确：机关行政编制40名；设主任1名，由省委领导同志兼任，副主任3名（其中负责日常工作的副主任1名，正厅长级）；处级领导职数15名（含机关党委专职副书记1名）。
行政编制包含政法专项编制。政法专项编制是指各级法院、检察院、公安、国家安全、司法行政（含监狱、戒毒）系统使用的行政编制。根据中央决定，1982年11月，中央政法委、中央组织部、劳动人事部、财政部下发通知，将全国各级公安、检察、法院、司法行政系统编制单列，实行统一领导，中央和省、市、自治区分级管理。至此，公安、检察、法院、司法行政系统的编制从党政群机关编制中分离出来，作为专项编制单独管理。此后，国家安全职能从公安系统分出，单独成立国家安全机构，其编制列入政法专项编制单独管理。
（2）事业编制。事业编制是指机构编制管理部门给事业单位核定的人员数额和人员结构比例。与行政编制相比，事业编制的使用范围更加广泛，经费形式有财政拨款、差额补贴和经费自理等形式，事业编制相应分为全额拨款事业编制、差额拨款事业编制、自收自支事业编制三种。目前，鉴于行政编制总量不足，为保证工作需要，我省各级行政机关都不同程度地存在使用事业编制的问题。
按照中央和省上有关文件精神，中小学教职工编制和公办幼儿园教职工编制实行专项管理。2001年10月11日，国务院办公厅转发《中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准的意见》（国办发〔2001〕74号）明确要求：“中小学机构编制实行集中统一管理，任何部门和单位一律不得以任何理由占用或变相占用中小学人员编制”。2019年11月15日，中央编办、教育部、财政部、人社部印发《关于进一步挖潜创新加强中小学教职工管理的指导意见》（中央编办发〔2019〕230号）强调：“教育管理机构及其他非教学单位不得与中小学校混编混岗、占用教职工编制，不得长期借调、借用中小学教职工帮助工作。”2015年8月17日，省编办、省教育厅、省财政厅、省人社厅联合印发《甘肃省公办幼儿园编制标准（试行）》（甘机编办发〔2015〕54号），第十四条规定：“公办幼儿园教职工编制实行专项管理和使用，任何部门和单位不得以任何理由挤占、挪用、截留或者变相占用公办幼儿园教职工编制。”
（二）编制标准
近年来，我们在推进机构编制标准化建设方面作了大量工作，重点围绕教育、卫生两个领域，研究制定了一系列机构编制标准。在教育领域主要有：《甘肃省人民政府办公厅批转省编办、省教育厅、省财政厅关于实施中小学教职工编制标准意见的通知》（甘政办发〔2002〕42号）、《甘肃省公办幼儿园编制标准（试行）》（甘机编办发〔2015〕54号）、《甘肃省中等职业技术学校机构编制标准（试行）》（甘机编办发〔2015〕74号）、《甘肃省高等学校机构编制标准（试行）》（甘机编办发〔2011〕16号）。在卫生领域主要有：《甘肃省省级公立医院机构编制标准（试行）》（甘机编办发〔2011〕18号）、《甘肃省市县公立医院机构编制标准（试行）》（甘机编办发〔2014〕13号）、《甘肃省疾病预防控制中心机构编制标准（试行）》（甘机编办发〔2014〕32号）、《甘肃省乡镇卫生院机构编制标准》（甘机编办发〔2008〕55号）、《甘肃省城市社区卫生服务机构及编制标准》（甘机编办发〔2006〕58号），形成了较为完整的机构编制标准体系。
在这里，我着重就省市县党政机构、乡镇配编要求作一介绍。
1. 党政机构编制要求。在这次机构改革中，中央批复的《甘肃省机构改革方案》要求，省级原则上不设20名行政编制以下的党政机构。《甘肃省关于市县机构改革的总体意见》要求，严格限制市县党政机构编制规模，市（州）一般不设12名行政编制以下机构，县（市、区）一般不设6名行政编制以下机构。
2.乡镇编制标准。根据《省委办公厅、省政府办公厅批转省编办<关于全省乡镇分类定编的实施意见>的通知》(省委办发〔2005〕27号)、《省编委关于乡镇分类及人员编制核定的通知》（甘机编发〔2015〕7号）和《省委办公厅、省政府办公厅印发<关于深化乡镇机构改革的意见>的通知》（甘办发〔2010〕24号）精神，一、二、三类乡镇行政编制分别核定26名、22名、19名，事业编制分别核定46名、42名、38名。近年来，随着各地撤乡并镇，对部分乡镇进行了整合，编制有了增加，但编制标准未作调整。
（三）审批权限
1. 行政编制审批权限。行政编制的审批权限在中央。中办、国办印发《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）强调：“行政编制的审批权限在中央，中央机构编制部门审核中央和国家机关各部门、有关群众团体机关的行政编制和地方各级行政编制总额，各地区各部门不得在中央批准的行政编制总额外越权审批行政编制或自行确定用于党政机关的编制”。《中国共产党机构编制工作条例》第五条中规定：中央机构编制委员会的主要职责之一是“审定地方行政编制总额”。各地、各部门可根据工作需要调整行政编制，但必须在批准的总额内进行。对于跨层级调整行政编制事宜，中央的规定先后发生了一些变化。厅字〔2007〕2号文件规定：“地方不同层级之间行政编制的调整由省级机构编制部门报中央机构编制部门审批”。也就是说，跨层级调整行政编制，必须报中央机构编制部门审批。2015年2月9日，中央编办会同政法委等六部门印发《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》（中央编办发〔2015〕8号）提出：“在同一个行政区域内不同层级之间，由上至下使用政法专项编制的，由省级机构编制部门审批，抄送中央机构编制部门和中央相关政法部门；由下至上调配使用的，由省级机构编制部门提出申请，中央机构编制部门征求中央相关政法部门的意见后审批”。从政法专项编制入手，在跨层级调整行政编制方面开了口子。2016年11月18日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步严肃机构编制纪律严控总量的通知》（甘办字〔2016〕86号），按照中央有关文件精神，明确要求“在同一行政区域内不同层级之间，由上至下调配使用行政编制的，由省编办审批，报中央编办备案；由下至上调配使用的，仍按规定程序报中央编办审批。”
随着司法体制改革不断深入，特别是省以下法院、检察院人财物统一管理，其机构编制工作由省以下分级管理上收至省一级统一管理，实行以省级机构编制部门为主、省级法院检察院协同管理的体制。
2. 事业编制审批权限。事业编制的审批权限在省上。由于中央实行总量控制，此权限受到限制。2007年3月15日，中办、国办印发《关于进一步加强和完善机构编制管理严控机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）规定：“强化省级机构编制部门对本地区各级事业单位机构编制的管理职责，各省、自治区、直辖市机构编制部门统一制定本省、自治区、直辖市事业单位机构编制管理办法，上级机构编制部门要对下级事业编制总量和结构进行管理，根据各地实际适当上收事业单位机构编制审批权限”。2008年7月3日，省委、省政府印发《关于对全省事业机构编制管理权限进行调整的通知》（省委发〔2008〕37号），明确规定：“事业编制的审批权限在省机构编制管理部门，自2008年8月1日起，全省各级各类事业机构编制实行总量控制，下管一级的管理体制，今后市（州）增加事业编制必须报省级机构编制管理部门审批”。
（四）编制管理
1.总量控制。机构编制资源是重要政治资源、执政资源，中央一再要求严控总量。2011年12月30日，中办、国办印发《关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）明确要求：“各级党政机关行政编制总额和中央编委批准的各类专项编制员额都不得突破；严格事业编制使用范围，合理控制总量。”为了贯彻落实党的十八大关于严格控制机构编制的精神，经中央编委研究决定，各省、自治区、直辖市以2012年底编制数为基数，将行政编制和事业编制控制在2012年底总量内。省编委研究制定了甘肃省空编减编工作方案，2015年1月26日，中央编委以中编发〔2015〕28号文件予以批复。省委办公厅、省政府办公厅先后印发《关于严格控制机构编制实现人员编制零增长有关问题的通知》（甘办发〔2013〕97号）、《关于进一步严肃机构编制纪律严控总量的通知》（甘办字〔2016〕86号），均提出：“除中央有明确规定或落实省委、省政府重大决策部署外，一律不增加人员编制，将行政编制、政法专项编制和事业编制控制在2012年底总量内。”今后中央和省委对编制管理有什么新的要求，这是大家关注的一个问题。2019年2月27日，习近平总书记在中央编委第一次会议上的讲话中指出：“党的十八大以来，我们对机构编制都把得比较紧。今后还要继续从严从紧掌握”。由此，我们可以得出这样一个判断：从严从紧是今后机构编制管理工作的基本要求，“放松”或者“开口子”的可能性不大。
2.动态调整。严控总量并不是将编制管死，而是在编制总量不增加的前提下，管好用活编制，充分发挥编制资源的使用效益。中办、国办印发《关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）提出：“按照控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减的要求，充分挖掘现有人员编制潜力，实现人员编制效用最大化。各地区各部门提出的增编事项，有空编的首先通过空编解决；没有空编的，在本地区本部门内部调剂解决。”这里提出了编制动态调整的原则，即控制总量、盘活存量、优化结构、有减有增。2019年2月召开的中央编委第一次会议上，习近平总书记在讲话中提出了新的原则，他强调指出：“党的十九届三中全会明确提出，要统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，总的要贯彻‘严控总量、统筹使用、有增有减、动态平衡、保证重点、服务发展’的思路”。严控总量、统筹使用、有增有减、动态平衡、保证重点、服务发展，这是中央对编制工作的新要求，是“严控总量、盘活存量、优化结构、有减有增”要求的进一步升华，我们要认真学习领会，抓好贯彻落实。
3.用编审核。在机构编制日常管理工作中，我们不仅要坚持严控总量、动态调整，而且还要做好日常用编审核工作。2013年10月15日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于严格控制机构编制实现人员编制零增长有关问题的通知》（甘办发〔2013〕97号）要求：“各地各部门要严格执行机构编制审批制度和规定程序，机关事业单位使用编制，坚持进人核编制度。机关事业单位招考、招聘、选调各类人员，必须先报机构编制部门审核，未经机构编制部门审核同意，各地各部门不得安排招考、招聘、选调人员计划。要科学合理使用空编，机关事业单位要预留10%左右的空编用于补充急需人员。”2019年2月27日，在中央编委第一次会议上的讲话中，习近平总书记要求：“各级各部门特别是机构编制部门要在管住机构编制资源上坚持原则、较真碰硬、把住关口”。“把住关口”就是要把住用编审核这个关口。2019年2月28日省委组织部、省委编办、省教育厅、省人社厅印发《关于进一步做好省属高校和科研院所高层次人才引进工作的通知》（甘组通字〔2019〕22号），6月28日省委组织部、省委编办、省人社厅、省卫健委印发《关于加强和改进全省卫生健康人才引进工作的通知》（甘组通字〔2019〕64号），坚持问题导向，针对高校、医院、科研院所引进高层次人才工作需要，在用编审核上作了三方面的调整：一是不受预留10%空编和自然减员影响；二是将编制管理事前审批调整为事后备案；三是坚持随到随办，简化工作程序。这是一般与特殊的关系，需要大家认真把握，且贯彻落实好。
（五）主要问题
2017年1月11日，中央编办印发《关于加强机构编制问题整改推进审批联动的意见》（中央编办发〔2017〕11号），要求“各地各部门结合实际，建立机构编制问题整改台账。”各地以市州为单位，建立了问题台账并按时报省委编办。2019年，各地对问题整改情况进行梳理，分已经整改的问题、尚未整改的问题、新发现的问题三类情况上报，我们进行了认真分析，其中超编问题占问题总数的70%，混编问题占25%，二者加起来，占问题总数的95%。
1. 混编。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第十五条规定：“地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。”中办、国办《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）要求：“严格控制事业编制的范围，事业编制只能用于事业单位，不得把事业编制用于党政机关，不得把事业编制与行政编制混合使用。”《中国共产党机构编制工作条例》第十三条规定：“编制配备应当符合编制种类、结构和总额等规定。”严禁混编是编制工作的一项纪律要求。但是，从我省各级情况看，均程度不同地存在这个问题。在这次机构改革中，由于同步推进承担行政职能事业单位改革，有的地方连人带编划入行政机关，混编问题加剧。
2.超编。中办、国办厅字〔2007〕2号文件规定：“只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，组织人事部门才能配备人员和核定工资，财政部门才能列入政府预算并核拨经费，银行才能开设账户并发放工资。各地各部门要严格执行机构编制规定，不准超编进人。”《中国共产党机构编制工作条例》第三条规定：“坚持机构编制刚性约束，贯彻编制就是法制的要求，机构编制一经确定必须严格执行，录（聘）用人员、配备干部、核拨人员经费等应当以机构编制为基本依据。”由于多方面的原因，我省尤其是市县两级超编问题非常突出，表现在：一是实有人员超出核定的编制；二是没有核定编制却进人。至于因机构改革造成的超编问题，中央批复的《甘肃省机构改革方案》中规定：“此次机构改革不搞断崖式人员分流，因机构整合、撤销等造成的富余人员，在工作实践中逐步消化。”《方案》对消化时限未提出明确要求。中组部办公厅、中编办综合局、财政部办公厅、人社部办公厅《关于地方机构改革涉及参照公务员法管理工作有关问题的答复》（组厅字〔2019〕32）明确：“出现超编人员的,给予3-5年过渡期逐步消化。”
三、关于领导职数
（一）概念和范围
领导职数是指领导职务的名称、层次和数量。领导职务是指在机关、事业单位中具有组织、管理、决策、指挥职能并承担相应职责的职务。领导职数的具体范围是：各级党政群机关的部门领导职数，包括部门正副职及职务层次相当于部门副职的其他领导职数；各级党政群机关的内设机构、派出机构和直属机构领导职数，包括内设机构、派出机构和直属机构正副职及职务层次相当于内设机构、派出机构和直属机构正副职的其他领导职数；各级事业单位领导职数及内设机构领导职数。县级以上各级党委、人大、政府、政协、纪委监委领导班子职数由中央换届文件确定，不纳入机构编制领导职数管理范围。
（二）要素
1.领导职务名称。领导职务名称是指依据法律法规和规范性文件设置的领导职务的称谓。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年五届全国人大二次会议通过，2015年十二届全国人大常委会第十六次会议修正）第六十五条规定：“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。”这里讲的“厅长、局长、主任、科长”等就是领导职务名称。除了这些常见的名称外，根据“三定”规定和规范性文件，还有一些特殊性的领导职务名称，如总经济师，总会计师，总工程师，总统计师，总规划师，总审计师，机关党委专职副书记，纪检监察组组长、副组长，审判委员会专职委员，检察委员会专职委员，督学等。
领导职务名称不得随意设置，必须要有明确的法律法规和政策性文件依据。中组部、中编办《关于进一步规范领导职数管理的意见》（中央编办发〔2016〕82号）要求：“领导职务的名称和设置范围由法律、行政法规，党中央、国务院、中央编委文件及中央机构编制、组织部门文件明确规定，各级党政群机关和事业单位不得自行设置领导职务名称并配备相应干部。各级党政机关领导职务的名称应当与机构的名称、规格相对应”。
2.领导职务层次。领导职务层次是指领导职务的法定等级序列。根据《公务员法》第十八条规定：“公务员领导职务根据宪法、有关法律和机构规格设置，领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。”公务员领导职务为十个层次。按照中组部、中编办《关于进一步规范领导职数管理的意见》（中央编办发〔2016〕82号）要求，党政机关领导职务层次应当与机构规格相一致，依据党中央、国务院、中央编委文件及中央机构编制、组织部门文件规定。同时明确规定：“正厅级党政机关的内设机构正职为县处级正职；副厅级党政机关的内设机构正职为县处级正职或县处级副职；正处级党政机关的内设机构正职为乡科级正职；副处级党政机关的内设机构正职为乡科级正职或乡科级副职。”
3.领导职务数量。领导职务数量是指依据法律法规和政策文件规定设置领导职务的数量标准。中组部、中编办《关于进一步规范领导职数管理的意见》（中央编办发〔2016〕82号）要求：“各级党政群机关及事业单位领导职务的数量根据法律法规，党中央、国务院、中央编委文件及中央机构编制部门文件和省、自治区、直辖市党委、政府、编委文件的规定确定。目前没有明确规定的，各地要按照‘减少领导职数的原则’，制定出台核定数量标准。各级党政群机关及事业单位领导职务的数量应与其机构性质、职责任务、管理幅度相适应，与编制规模保持适当比例。”从我们检查的情况看，有的市县核定领导职数（含部门职数、内设机构职数）与核定的行政编制相等，按中央编办82号文件的要求看，没有保持适当比例，这也是一个问题。
（三）数量标准
1.党政机关。根据中央有关规定，省级党委工作机关、政府工作部门领导职数一般为2-4名，市县比照省级从严控制。中央编办《关于贯彻落实<中国共产党工作机关条例(试行)>的通知》（中央编办发〔2017〕189号）提出：“省级党委工作机关领导职数一般为2-4名，市、县党委工作机关领导职数比照省级党委工作机关从严控制。”在这次机构改革中，市（州）党政机关领导职数核定4名（1正3副），县（市、区）党政机关领导职数核定3名（1正2副）。
《中国共产党党组工作条例（试行）》（2019年4月6日起施行）第十四条规定：“党组书记一般由本单位领导班子主要负责人担任，主要负责人不是中共党员或者由上级领导兼任以及其他情况不宜担任党组书记的，党组书记、主要负责人可以分设。”从我们检查情况看，有些市县在政府工作部门核定党组织书记1名、局长1名，这种党政分设的做法是违规的。
相当于部门副职的领导职数。这次机构改革中，中央层面给有关部委核定了一定数量的相当于部门副职的领导职数。经请示中央编办、省委研究，给14个省直党政部门共核定了相当于部门副职的领导职数25名（厅级23名、处级2名）。2019年11月20日，经省委编委会议审议，同意给市县两级核定相当于部门副职的领导职数，其中，市州级8个党政部门核定11名相当于部门副职的领导职数（副处长级），具体为：党办督查专员2名，政府办督查专员2名，生态环境局环保督查专员2名，信访局督查专员1名，教育局督学1名，审计局经审办主任1名，机关工委纪工委书记1名，组织部部务委员1名；县级5个党政部门核定5名相当于部门副职的领导职数（副科长级），具体为：县委办督查专员1名，县政府办督查专员1名，信访局督查专员1名，教育局督学1名，审计局经审办主任1名。
关于内设机构的领导职数，目前法律法规和中央有关文件没有明确规定。在我省机构编制工作实践中，编制5名以下的，一般核定1名领导职数；编制6-7名的，一般核定2名领导职数（1正1副）；编制8名以上的，一般核定3名领导职数（1正2副）；个别工作任务重的内设机构，适当增加1名领导职数.
最近，中组部、中编办征求《关于进一步加强和规范省级部门厅级领导职数管理的意见》的意见，从征求意见稿的内容看，省级部门的厅级领导职数，继续执行一般为2-4名的标准；省级领导同志（省委常委，人大、政府和政协副职）兼任部门正职的，可相应核增1名厅级领导职数。由此可见，省、市、县三级党政机关中，上级领导同志兼任部门正职的，可以相应核增1名部门领导职数。
2.事业单位。2019年6月21日，中组部、中编办印发《关于规范事业单位领导职数管理的意见》（中央编办发〔2019〕181号），对中央部门所属事业单位和地方厅局级事业单位的领导职数作了规定，同时要求地方其他事业单位领导职数规范管理的意见，由各省、自治区、直辖市参照本意见另行制定。该《意见》规定，事业单位的领导职数包括行政领导职数和党组织领导职数。
（1）行政领导职数。事业单位行政领导职数根据编制规模、职责任务等因素确定，原则上不超过5职。其中，编制在15名以下的，一般核定1至2职，独立运行、有“三重一大”事项决策权、工作任务较重的，核定3职；编制在16名至50名的，核定1至3职；编制在51名至100名的，核定2至4职；编制在101名以上的，核定3至5职。
（2）党组织领导职数。实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位，应各核定1名党组织专职书记和专职副书记职数，党员行政主要领导人一般应担任党组织领导职务。实行行政领导人负责制的事业单位，党组织书记和行政主要领导由一人担任的，一般应核定1名专职副书记职数；党组织书记和行政主要领导分开任职的，党组织书记一般应兼任行政副职，党员行政主要领导人一般应进入党组织领导班子。事业单位按规定设置专职纪委书记（纪检监察组长）的，专职纪委书记（纪检监察组长）按所在单位领导副职配备，相应核定1名领导职数.
（3）其他要求。编制规模较大的事业单位，根据管理工作实际需要，其党政领导副职职数由机构编制部门按照干部管理权限商有关部门，可适当增加。
事业单位的工会、共青团、妇联等群团组织负责人按相关组织章程规定配备，专业技术性领导职务按有关规定设置，原则上不核定单位领导职数。
事业单位内设机构领导职数应按国家有关规定从严管理。如《甘肃省高等学校机构编制标准（试行）》（甘机编办发〔2011〕16号）第十二条规定：“高等学校内设党政管理机构的领导职数按1至3名配备；内设教学机构、教学辅助机构和科研机构不核定领导职数。”
3.乡镇。2005年4月20日，省委办公厅、省政府办公厅转发《省编办关于全省乡镇分类定编的实施意见》（省委办发〔2005〕27号）提出：“乡镇可采取党政交叉任职的办法精简领导职数，一类、二类、三类乡镇可分别按9、8、7名控制领导职数”。2016年2月29日，在乡镇换届中，经过研究，省委组织部、省编办将乡镇领导职数作了调整，即一类、二类、三类乡镇分别为9、9、8名。2019年10月24日印发的《关于推进乡镇街道管理体制改革整合基层审批服务执法力量的实施方案》（甘办发〔2019〕52号）强调：“乡镇和街道领导职数原则上不突破现有总量。”
（四）核定原则
1.总体要求。严控机构，减少职数。党的十八大报告指出：“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。”党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调：“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员数量。”
2.基本原则。
（1）坚持依法依规。领导职数管理以法律法规，党中央、国务院、中央编委文件及中央机构编制、组织部门文件和省、自治区、直辖市党委、政府、编委文件为依据。上级业务部门印发的文件不得作为核定领导职数的依据。
（2）坚持从严管理。以部门职责为核心，综合机构性质、机构规格、编制规模和管理幅度等因素严格核定领导职数。强化领导职数的刚性约束，严格按核定的职数配备干部。
（3）坚持稳妥推进。统筹兼顾、结合实际，逐步规范领导职数管理，不搞“一刀切”，确保党政群机关及事业单位各项工作有序运转。
（五）主要问题
1.超机构规格核定领导职数。中组部、中编办《关于进一步规范领导职数管理的意见》（中央编办发〔2016〕82号）要求：“严禁以任何形式超机构规格核定领导职数。”中央编办《关于十九届中央第一轮巡视选人用人专项检查发现的机构编制问题及整改工作的通报》（中央编办发〔2019〕1号）指出：“超机构规格核定领导职数的问题在一些地方十分普遍、十分严重。”在这次机构改革中，按照《关于地方机构改革有关问题的指导意见》（中办发〔2018〕32号）中“各地区擅自设立的机构和岗位、擅自配备的职务均要取消”的要求，我省各级对违规核定的领导职数进行了全面清理规范，省级层面超机构规格核定的44名厅级领导职数、市县层面超机构规格核定的723名处级领导职数全部整改到位。今后，既要巩固清理规范的成果，又要防止产生新的超机构规格核定领导职数问题。
2.超数量标准核定领导职数。中央编办发〔2016〕82号文件明确要求：“严禁未经批准擅自超出规定的数量标准核定领导职数。”对于各级各部门的领导职数，中央和省上有明确的数量标准，各地不得超出数量标准核定领导职数。我们在市、县机构改革工作任务落实情况的检查中发现，个别市县仍然存在超数量标准核定领导职数问题，如有的给个别市级党政工作部门核定了5名领导职数，有的给个别县级党政部门核定了4名领导职数。
3.超职数配备领导干部。中央编办发〔2016〕82号文件要求：“严格按机构编制部门核定的领导职数配备领导干部，因机构改革、换届等特殊情况确需超职数配备领导干部的，应当明确过渡期限、消化方式，并按照《关于严禁超职数配备干部的通知》规定的程序报批。”《关于严禁超职数配备干部的通知》（组通字〔2014〕5号）要求：“因军转干部、机构改革、换届等特殊情况确需超职数配备干部的，应当书面报上一级组织人事部门和机构编制部门，上一级组织人事部门和机构编制部门要严格审核把关。”从我们了解情况看，各地因机构改革超职数配备领导干部问题较为突出，消化任务比较繁重。
同志们，党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署，全会通过的《决定》中对机构编制工作提出了新的要求，即严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本。当前和今后一个时期，我们的主要任务，就是要深刻领会四中全会精神，认真落实《中国共产党机构编制工作条例》，围绕中心、服务大局，坚持问题导向，突出着力重点，扎实做好机构编制各项工作，为全省经济社会发展提供机构编制保障。
